Contexto de la investigación
Resultados preliminares
El Centro de Investigación Observatorio del Desarrollo (CIOdD) dirige una investigación cuyo propósito es indagar sobre las lecciones aprendidas durante la gestión de la pandemia. El informe analiza el impacto de las consecuencias de la pandemia en nuestro país, y principalmente, indaga en las lecciones aprendidas de la gestión de la pandemia desde la administración púbica y el sistema gestión y atención de emergencias durante los primeros dos años desde el primer caso registrado, en marzo de 2020.
Los resultados preliminares de la investigación identifica algunas lecciones aprendidas desde la perspectiva de uso de la evidencia y la generación de datos, la articulación interinstitucional y la robustez del sector salud costarricense, como factores determinantes en la gestión de las decisiones que las autoridades gubernamentales debieron tomar.
Este análisis subyace en la premisa de la resiliencia y el aprendizaje como componentes fundamentales en las administraciones públicas para mejorar continuamente en procura de entregar mejores servicios, y en este caso, mejorar la respuesta a las actuales y futuras emergencias sanitarias. El COVID-19 ha hecho que se desarrollen diferentes marcos de aprendizaje y recomendaciones que dan luces respecto a las posibilidades de fortalecer la preparación y atención de emergencias, y nutrir el mejoramiento de la formulación y ejecución de políticas públicas.
La investigación incluyó la entrevista a diversos actores tomadores de decisiones durante los primeros dos años de la gestión de la pandemia, desde que se identificó el primer caso en Costa Rica. Incorpora además, el análisis de diversos documentos, datos e informes oficiales que aportan a las lecturas otorgadas. El informe es parte de una serie de investigaciones que el CIOdD ha emprendido con el propósito de poner a disposición de los diversos sectores, información y datos que aporten a la memoria transformadora del futuro.
Uso de la evidencia para la toma de decisiones
Entre el dato y la decisión política
La pandemia por el COVID-19 se considera como un evento inédito en la historia moderna del país, tanto por sus consecuencias en los sectores económicos: turismo, empresarial, comercial, como por la pérdida de cientos de vidas humanas, y las secuelas sociales, políticas y ambientales. La configuración política y estatal sobre la efectividad de control de la pandemia, considerando aspectos histórico-contextuales derivaron en acciones concretas de atención y gestión de la pandemia. Si bien este informe no se propone evaluar la efectividad de las medidas tomadas, sí aporta una serie de lecturas de los aprendizajes derivados de la gestión, los cuales deben hacer un llamado a la reflexión conjunta de su pertinencia para los ajustes a futuro.
Al inicio de la pandemia, el país generaba una serie de datos, con una visión insitucional orientada al registro y descripción de eventos estacionales, tales como la gripe H1N1, la influenza estacional, la epidemia por el virus del dengue, entre otros, con pasos avanzados hacia la insitucionalización de herramientas como el Expediente Digital Único en Salud (EDUS), el cual inició su proceso de implementación en el año 2012 en cumplimiento de la Ley N°9162, con el fin de promover la interoperabilidad y seguridad de la información como una forma de asegurar la garantía constitucional del derecho a la vida y a la salud.
Pese al reconocimiento en diversos espacios de la importancia del uso de los datos y la evidencia, la pandemia encontró a la Administración Pública con una capacidad limitada para responder de forma articulada y coordinada a los retos de desconocido alcance que en ese momento se manifestaban en el mundo. Por ello, frente a la incertidumbre, los datos, la experiencia y los perfiles profesionales de quienes estaban al frente de las decisiones resultaron en aspectos fundamentales para marcar un camino a seguir. Sin obviar que el comportamiento futuro de la pandemia tenía muchas preguntas sin responder.
Los puntos de vista recabados muestran una tendencia definitiva al reconocimiento del uso de los datos para la toma de decisiones relevantes en los momentos clave de la pandemia. Si bien es cierto, se manifestó un descontento popular por las restricciones sanitarias, estas evitaron muertes, el agravamiento de casos, la saturación del sistema de salud, como el caso de otros países del orbe, y otorgaron momentos de relativa calma social para avanzar.
Además de los mecanismos como el Centro de Operaciones de Emergencias (COE) y la mesa de salud, se instauró una sala de análisis situacional, desde el cual se hizo un abordaje integral con temas de movilidad, economía e impacto social, entre otros. Esta sala al estar acompañada de profesionales de diversas instituciones permitió generar evidencia para tomar decisiones, incluso proyectar la curva y construir escenarios, identificar poblaciones más vulnerables, y el trabajo interinstitucional con la academia como un aspecto positivo en la dinámica de interrelación y decisión. Por lo tanto, las decisiones fueron consensuadas desde un espacio amplio de actores, cuyo aporte sumó a una lectura de las prioridades que el país requería enfrentar en ese momento. La solidaridad y la cooperación entre profesionales de distintos sectores constituyó el pilar que sostuvo el sistema de vigilancia epidemiológica.
La pandemia evidenció el rol fundamental e insustuitible de la ciencia y la investigación en la posibilidad del Estado para responder a las crisis sanitarias, presentes y futuras, por lo que fortalecer el compromiso con la creación de capacidades y mecanismos institucionales para su consolidación evidencia la responsabilidad de una visión de Estado con las futuras generaciones.
Es prioritario reformar las estrategias de vigilancia y prevención de las próximas pandemias, que deberán basarse en la coordinación multidisciplinaria bajo la estrategia de toma de decisiones basada en datos.
Medidas sanitarias y vacunación
La ruta hacia una contención exitosa para evitar muertes
La pandemia nos tomó por sorpresa a todos. Si bien es cierto el país ha enfrentado otras crisis sanitarias, económicas, y sociales en el pasado, ninguna en la historia reciente ha implicado la necesidad de articulación y coordinación interinstitucional e intersectorial con impacto y complejidad de altas proporciones como la presente. Ha sido un punto de inflexión en la historia reciente de la humanidad, con impactos en diversos niveles de la experiencia humana y cuya incidencia es todavía incalculable. Los países enfrentaron sus efectos desde diversos contextos de experiencia, conocimiento y robustez institucional.
En Costa Rica, a nivel gubernamental se destacó el compromiso de todos los sectores y el involucramiento político con la prioridad sanitaria del momento, como factores determinantes en la contención del virus SARS-CoV-2; no obstante, hubo etapas cruciales en las que existió una divergencia entre la perspectiva económica y sanitaria, y esto llevó a un suavizamiento de las medidas sanitarias, que luego resultaron en el repunte de casos. Por ejemplo, en semana santa, periodos de vacaciones, y principio y fin de año.
Se implementaron medidas de diversa índole: la restricción vehicular, aislamiento voluntario, cuarentena, protocolos sanitarios estrictos, distanciamiento, uso de mascarilla, y la restricción de horarios en actividades comerciales. Diversos estudios epidemiológicos han respaldado la efectividad del uso de la mascarilla para reducir la transmisión del virus, y se realizaron análisis del impacto de estas medidas sobre la contención de la pandemia, los cuales mostraron un vínculo oportuno entre los momentos más álgidos y las decisiones, resultado precisamente de la construcción de escenarios y la utilización de modelos estadísticos.
Costa Rica fue el sétimo país del mundo en adquirir las vacunas para combatir el virus, y en diciembre de 2020, nueve meses después de la declaratoria de emergencia, se inició el proceso de vacunación. A julio de 2022 se calcula que un poco más del 81% de la población en el país se encontraba con el esquema de vacunación (AS/COA,2022). Esto fue el resultado de un proceso de planificación previo, y además, reflejó una buena práctica de contratación administrativa a nivel internacional, por lo que vale la pena documentar el proceso e identificar las oportunidades de mejora en la normativa administrativa para agilizar procesos futuros en situaciones de emergencia.
Esto marcó la diferencia en términos de resultados generales, por ejemplo, de hospitalización. La plataforma Our World in Data, con datos de la Universidad Johns Hopkins, y los datos nacionales, identificó que en comparación con el resto de países de la OECD, Costa Rica presentó una de las tasas de hospitalización más bajas, y altos datos de vacunación.
No se puede dejar de lado las campañas de vacunación de organizaciones como la Cruz Roja, el trabajo de los comités locales de emergencias, y campañas organizadas por el sector privado y universidades, las cuales generaron un aporte invaluable en la contención del virus a nivel local, tanto áreas urbanas como rurales. Este trabajo conjunto dejó un valioso aprendizaje de los logros y potenciales frutos que las alianzas interinsitucionales público privadas pueden lograr en torno a un objetivo común.
En marzo de 2022 la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) entregó un reconocimiento al país destacando el manejo, la hospitalización y vacunación durante la pandemia, destacando la perspectiva sectorial de trabajo como un elemento clave en el manejo de las decisiones.
En general hay una valoración positiva de las medidas sanitarias y la vacunación, reconociendo que en el momento más crítico de la pandemia y con la información disponible, la prioridad fue mantener la vida de las personas. Muchas de las medidas orientadas a apoyar a personas desempleadas y empresas afectadas, como el Bono Proteger, y el Programa Alivio, resultaron en acciones de política pública con oportunidades de mejora, y que sin duda merecen una valoración objetiva y sistemática de su efectividad a largo plazo.
Se evidencia una lectura positiva hacia el proceso de toma de decisiones en un país en medio de una emergencia, y los resultados a nivel de mortalidad reflejan un sistema de salud en el que la accesibilidad a los servicios fue alta. Se extendieron los servicios de salud y las camas en servicios privados, y la Ley General de Salud permitió abrir esos espacios de acción ante una situación de afectación a nivel nacional, dando prioridad a la acciones que favorecieran el interés general.
Emisión de datos en tiempos de adversidad: un caso exitoso de coordinación interinstitucional
La pandemia evidenció la fragilidad de los modelos de coordinación interinstitucional para la toma de decisiones de Estado, los cuales dependen en gran medida de la voluntad de los diversos niveles de la Administración Pública.
La Ley N°8488 establece la creación del COE; sin embargo, en el contexto de la pandemia se generó un espacio ad hoc, el cual funcionaba como centro de mando para las decisiones políticas con una orientación desde la evidencia. Esto marcó la diferencia.
Rol del liderazgo de las
autoridades de Salud
Dirección de estrategias eficaces
La pandemia por el COVID-19 puso de manifiesto las carencias de nuestro Sistema Nacional de Salud a la hora de afrontar la crisis sanitaria, los cuales se ubican en la articulación multisectorial, territorial e interinsitucional. Además, en materia de bases de datos y disponibilidad de información con características de interoperabilidad y estándares de calidad, se evidenciaron debilidades importantes, en las que el MINSA debe trabajar y avanzar, como por ejemplo, la consolidación de un sistema de vigilancia con una mayor gestión del desarrollo tecnoloógico.
Los resultados muestran un reconocimiento ecuánime al liderazgo del Ministerio de Salud (MINSA) y de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en la toma de decisiones, lo cual fue habilitado por un marco legal pionero en materia de salud, y acciones de contención y atención dentro del marco legal.
Otro aspecto transversal tiene que ver con la lógica presupuestaria y los recursos necearios en términos de horas extras, pago de servicios de apoyo, la necesidad de contar con mayor cantidad de personal que apoyara en la implementación de lineamientos sanitarios, por ejemplo, en las fronteras.
La rectoría de salud fue la más relevante en el contexto de la pandemia, y la mayoría de líderes sectoriales, incluidos otros ministros y ministras, entendieron que su rol era acompañar y estar a las órdenes de la dirección sanitaria primordialmente, y generar acciones orientadas a atender las necesidades de sus sectores.
El país quedó con capacidades instaladas en materia de salud principalmente, y en ese sentido, debe ser prioritario capitalizar aprendizajes y experiencias para avanzar hacia un mejor sistema.
¿Organización a nivel local territorial marcó la diferencia?
Comités Locales de Emergencias y su rol en la atención de la emergencia
Los ámbitos locales pueden verse afectados por diferentes tipos de crisis y tienen un papel muy importante en cómo manejar los riesgos y crear territorios preparados y resilientes desde la perspectiva de la salud pública.
El COE tiene estructuras a nivel regional y local, usualmente lo lidera el alcalde o alcaldesa, al respecto, se hicieron mesas de gestión política, las cuales se crearon como parte de la necesidad de informar lo que estaba pasando, con actores clave que podían difundir la información; sin embargo, las valoraciones varían en torno a los niveles de involucramiento, por lo que resulta oportuno ampliar en las metodologías de cómo los mecanismos de articulación y coordinación funcionan y si aportan a la gobernanza que favorece a las personas ciudadanas.
El 09 de marzo de 2020 mediante Declaración de Alerta Amarilla N°09-20 se declaró el estado de alerta amarilla en todo el territorio nacional con el objetivo de coordinar y movilizar recursos de manera interinstitucional. Esto implicó la activación del esquema de gestión de riesgo a nivel nacional, que incorpora los comités regionales, municipales y comunales de emergencias. El 16 de marzo de 2020 mediante Decreto Ejecutivo Nº42227-MP-S se declaró el estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República, y se establecieron las fases de atención de acuerdo con la Ley N° 8488 de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (Respuesta, Rehabilitación y Reconstrucción).
Uno de los retos que se ponen en manifiesto corresponde a la falta de integración entre diversos niveles de sistemas de atención a nivel territorial, lo cual se vio también afectado por la centralización de la toma de decisiones al inicio de la emergencia.
Posteriormente, conforme la integración entre MINSA y CNE avanzó, fue posible una mayor articulación entre gobiernos locales y los espacios de cordinación institucional.
Destaca la experiencia de “Costa Rica Trabaja y se Cuida” como un modelo de gestión compartida, en el que personal de salud otorgó información y capacitación a diversas instancias locales, y otros actores como DINADECO e IFAM acompañaron la elaboración de diversas estrategias. Es oportuno valorar los resultados en el tiempo de este modelo, como una evidencia de aticulación que podría repercutir en la agenda de descentralización y fortalecimientos de las instancias locales en la gsetión de su propio desarrollo.
Emergencia en medio de emergencias
No todo ha sido COVID-19
Costa Rica es un país multiamenazas. La pandemia no fue la única emergencia que el país enfrentó desde marzo de 2020. En noviembre de 2020 el país fue afectado por el huracán ETA y la tormeta Iota, las cuales dejaron daños significativos en Centroamérica. En Costa Rica dos personas perdieron la vida, y la CNE reportó inundaciones y lluvias intensas, comunidades aisladas, daños estructurales a viviendas e infraestructura.
Un informe de la CGR advirtió en el año 2017 que los desastres futuros le costarían al país cerca del 1% del PIB en el 2025 , y los desastres hidrometeorológicos dejaron 2300 familias sin hogar en la década del 2020 (PEN, 2020), lo que evidencia que una perspectiva integral de atención de emergencia es necesaria
Si queremos prepararnos para la próxima pandemia necesitamos desarrollar un enfoque que tenga en cuenta “todo tipo de riesgos” y aprender unos de otros.
El valor de la comunicación en tiempos de incertidumbre
Más información pero menos informados
Durante la gestión de la pandemia se procuró tener una comunicación abierta a través de diferentes medios, siendo uno de los más importantes, las conferencias de prensa, cuya periodicidad fue aumentando conforme los datos reflejaban un agravamiento de la situación general a nivel global y a nivel país.
No obstante, desde la perspectiva general de quienes formaron parte desde muchas trincheras institucionales, este fue uno de los aspectos más críticos y en el que probablemente haya mayor espacio para mejorar en futuras situaciones similares. Y es que las redes sociales sumaron a una infodemia, en la que resultaba oportuno realizar campañas continuas para generar información oficial que permitiera salir al paso con aclaraciones y datos que alarmaban a la población.
Sin embargo, el proceso de vacunación y los procesos de comunicación asociados a nivel institucional dejaron ver la voluntad y disposición en una situación de emergencia que requería acciones concretas, rápidas y eficientes. Muchos se reconocieron como parte del proceso, y esa identificación permitió que la respuesta se diera en condiciones adversas de comunicación y de incertidumbre ante el futuro.
El confinamiento en las casas generó una mayor dinámica de comunicación a nivel de redes sociales, por lo que la información y datos que se pudieran generar en tiempo real, fue un reto en el manejo de las emociones y exigencias de la población.
Otro aspectos que se vislumbra como aprendizaje, es que las comunicación respecto a los riesgos asociados a enfermedades implican estrategias focalizadas en las poblaciones a las que va dirigidas, con un énfasis en sus entornos y los espacios que les resultan más cercanos.
Un aspecto fundamental de la comunicación tiene que ver con la legimitidad y confianza de la población en las autoridades gubernamentales, y para el caso particular de Costa Rica, las autoridades de salud que lideraron las decisiones y comunicaciones generaron confianza la mayor parte del tiempo, con excepciones en momentos clave en los que la población exigía un levantamiento de las medidas sanitarias en procura de sectores sensiblemente afectados.
Sin embargo, la erosión de la confianza en los mecanismos democráticos para gestionar emergencias nacionales, puede conducir a escenarios indeseados de descontrol, deslegitimación de la institucionalidad y rompimiento de las bases de un Estado de Derecho.
Administración Pública resiliente
Evitar juzgar las decisiones del pasado con los lentes de hoy
Uno de los principales llamados es a hacer una lectura crítica de los resultados de las decisiones pasadas con la información disponible y contexto en los que tuvieron lugar. Juzgar el pasado con ojos del presente puede llevar a perder el rumbo de los elementos que nos lleven a entender que el objetivo está en mejorar para cambiar.
¿Qué hemos aprendido de la pandemia para estar mejor preparados de cara a las futuras emergencias de salud pública?
En primer lugar, hemos aprendido que una crisis de salud pública con magnitudes no cuantificables a la fecha, reviste consecuencias no solo en la salud de las personas, sino posee dimensiones sociales, económicas, ambientales y políticas. Al día de hoy, no ha sido posible determinar las proporciones de la crisis hacia atrás, y mucho menos, hacia el futuro. Sin embargo, resulta pertinente preguntarnos qué nos enseñó la pandemia, tanto lo positivo como lo negativo, y si esas ideas se han convertido en lecciones aprendidas que hemos atesorado como un norte para definir acciones de mejora en la gestión pública, en la forma que gestionamos el cambio, y particularmente, en nuestos protocolos de respuesta ante nuevas emergencias. Costa Rica es definido como un país multiamenazas, y los pronósticos señalan una tranformación de los riesgos infecciosos, y sin duda, la pobreza, la desigualdad, el desempleo, la violencia creciente, el alza en el costo de la vida y la crisis educativa nos convoca a aprender del pasado, tomando lo bueno y no repitiendo los errores. Es por eso que, a la luz de la pandemia la resiliencia se vuelve en un atributo fundamental de las personas, pero también de las administraciones.
Aprender es una capacidad relevante para avanzar en contextos cambiantes y altamento complejos. Precisamente, aspectos como el uso de la información, el manejo de datos y la debilidad de la conectividad en términos generales, debe llevarnos a una comprensión que se complementa con acciones concretas en favor del cierre de la brecha digital en el sector educativo, la interconectividad como componente de las estrategias de inserción en el mercado, y la mejora de los sistemas de interoperabilidad a nivel de Estado como una estrategia para articular políticas públicas con mayores potencialidades en su incidencia y ámbitos de acción.
También se evidenció la necesidad de articular en la práctica sistemas que probablemente han sido débiles en asegurar un enfoque hacia la entrega de servicios hacia las personas, y no en la acción en archipiélagos. En este caso, los sistemas de planificación, gestión del riesgo y atención de emergencias, y de salud, demostraron una capacidad coyuntural de responder y articular acciones; sin embargo, los aportes de conocimiento fueron asimétricos y eso debe conducir a plantearse el cómo articular sus tareas y resultados hacia una sinergia pública que beneficia a la persona ciudadana.
Tenemos que mejorar nuestra capacidad de aprender para mejorar nuestra respuesta a todo tipo de crisis, y esto convoca una responsabilidad compartida entre Estado, sector privado y sociedad civil.
Muchas de las acciones que se identificaron como exitosas o determinantes en la gestión de la pandemia, tienen como común denominador, ser de carácter extraordinario, resultado de voluntad, conocimiento, experiencia y mística. Se evidenció la capacidad de gestionar y resolver, y así como se puso en relieve una serie de carencias que deben conducir a oportunidades de transformación y mejoramiento de la gestión pública.
Sin duda una apertura de espacios por parte de diversos actores es parte de los desafíos, y no debemos esperar una nueva pandemia para aprender la lección.
